1. Inleiding

Karim en Filip zitten samen in groep 8 van een openbare basisschool. Karim komt uit een gezin met 5 kinderen. Zijn ouders zijn laagopgeleid en spreken geen goed Nederlands. Thuis is er weinig aandacht voor de scholing van Karim. Op school krijgt Karim extra taallessen om zijn taalachterstand weg te werken, maar met 30 leerlingen in de klas heeft de leraar niet genoeg tijd om Karim te helpen. In de klas zit Karim naast Filip. Filip komt uit een gezin van 3. Zijn ouders zijn hoogopgeleid en succesvol en verwachten van Filip dat hij wordt zoals zij. Van Filip hoeft dat allemaal niet zo. Hij gaat liever gamen op zijn pc. Om Filip vooruit te helpen sturen zijn ouders hem twee keer per week naar bijles waar hij citotraining krijgt. Karim en Filip scoren allebei vmbo/havo niveau op hun citotoetsen. Hun leraar besluit hen allebei het basisschooladvies vmbo te geven. Karim vindt dat jammer, hij had liever havo gedaan maar hij laat het er verder bij zitten. De ouders van Filip laten het er zeker niet bij zitten. Zij dreigen de school met juridische stappen als het basisschooladvies van Filip niet naar boven wordt bijgesteld. De leraar bezwijkt onder de druk en verhoogt het basisschooladvies van Filip naar havo. Groep 8 is ten einde. Karim gaat naar het vmbo en Filip naar de havo. Op het vmbo voelt Karim zich niet uitgedaagd. Hij verveelt zich. Maar om naar de havo over te stappen moet hij hogere cijfers halen en van school veranderen. Karim vindt het jammer, maar hij laat het er verder bij zitten. Na het vmbo doet hij nog twee jaar mbo en dan heeft hij er geen zin meer in. Uiteindelijk verlaat Karim ongediplomeerd het onderwijs. Zijn basisschoolvriendje Filip zit op de havo. Het niveau is voor Filip eigenlijk te hoog maar met intensieve huiswerkbegeleiding en examentraining redt hij het net. Na de havo stroomt Filip door naar de hbo en lukt het hem zelfs zijn hbo-diploma te halen. Enkele jaren later komen Filip en Karim elkaar toevallig weer tegen als Filip aan een nieuwe baan begint. Karim werkt bij het schoonmaakbedrijf dat door de werkgever van Filip wordt ingehuurd om de kantoorruimten schoon te houden. In beider ogen schijnt het licht van herkenning, maar gegeneerd lopen ze langs elkaar zonder elkaar te groeten. De vriendschap was tenslotte al een tijdje voorbij…

Dit is het stereotype verhaal van de kansenongelijkheid. Het sociale onrecht, dat kinderen met een lagere sociale status of beperking minder kansen in het onderwijs zouden hebben, is een discussie die al zeker 50 jaar in onderwijsland speelt. Om de kansenongelijkheid tegen te gaan zijn al vele paden bewandeld. Intercultureel onderwijs, onderwijsachterstandenbeleid, basisvorming, passend onderwijs en het samenvoegen van vbo en mavo met het voortgezet speciaal onderwijs zijn allemaal doorgevoerd vanuit de gedachte de maatschappelijke ongelijkheid te doorbreken.

Die maatschappelijke ongelijkheid bestaat vandaag de dag nog steeds. Sterker nog, er zijn vele problemen bijgekomen.  De kwaliteit van het onderwijs is dramatisch gedaald. Veel leerlingen kunnen tegenwoordig niet meer goed rekenen, lezen of schrijven. Van een internationale topspeler zijn we een sociaal middenmootje geworden. Tussen de scholen zijn dermate grote kwaliteitsverschillen ontstaan dat de waarde van een schooldiploma niet meer wordt afgemeten van het onderwijsniveau, maar van de school waarop de leerling heeft gezeten.¹ Rondom de scholen is een grote bureaucratische schil gevormd van managers en onderwijskundigen die de zeggenschap over het onderwijs van de leraren hebben overgenomen. Er is een groot lerarentekort, de uitval is hoog en de vakkennis laag. Het nieuwe leren heeft gezorgd voor een bijlesindustrie rondom de scholen en een nieuwe segregatie van leerlingen wiens ouders de bijlessen wel kunnen betalen versus de leerlingen wiens ouders dat niet kunnen. Steeds meer ouders keren zich van het reguliere onderwijs af, door hun kinderen in het buitenland of op een particuliere school te plaatsen. Alle onderwijsvernieuwingen ten spijt, is de motivatie om te leren nergens zo laag als in Nederland.²

Vrijwel direct na de invoering van de onderwijsvernieuwingen in de jaren ’90 zijn er vele geluiden opgegaan om deze vernieuwingen terug te draaien en de kwaliteit van het onderwijs te verhogen. Maar daar is niets mee gedaan. Het kabinet Rutte IV zet nu in op ‘inclusief onderwijs’. Alle leerlingen, ongeacht hun culturele, sociaaleconomische of etnische achtergrond, moeten gelijk kunnen eindigen.³ Geen gelijke kansen maar gelijke uitkomsten moeten de sociale ongelijkheid voorgoed verbannen. Maar wat betekent gelijke uitkomsten voor de kwaliteit van het onderwijs? En hebben de onderwijsvernieuwingen uit het verleden niet juist bewezen dat het streven naar gelijkheid de kwaliteit van het onderwijs uitholt? Hoe lang nog zijn wij bereid om toe te staan dat onze belangrijkste bron van welvaart en vooruitgang, de toekomst van onze kinderen, achtergesteld wordt om maatschappelijke problemen die buiten het onderwijs ontstaan, binnen het onderwijs op te lossen? En wat kunnen we dan wel doen om maatschappelijke ongelijkheid te beteugelen?

2. Hoe het ooit begon

Kansenongelijkheid is niets nieuws. In het naoorlogse verzuilde Nederland was kansenongelijkheid stevig ingebed in het onderwijs. Alle leerlingen volgden een zesjarige bassischool. Daarna ontstonden de verschillen. Jongens van laagopgeleide ouders gingen naar de ambachtsschool of het uitgebreid lager onderwijs (MULO), meisjes naar de huishoudschool of de middelbare meisjesschool (MMS).

Kinderen van hoog opgeleide ouders gingen naar de hogere burgerschool, het lyceum of het gymnasium en vervolgden hun weg op de universiteit. Elk van deze scholen had een eigen curriculum dat niet op de andere schoolsoorten was afgestemd. Overstappen of doorstromen van de ene naar de andere school was vrijwel niet mogelijk: jouw afkomst bepaalde jouw toekomst.⁴

In vergelijking met andere landen was het Nederlandse onderwijsstelsel sterk verouderd. Eerdere pogingen om het onderwijs grootschalig te hervormen waren gestrand op een weerbarstig onderwijsveld dat sterk verdeeld was langs religieuze lijnen. Door de secularisering van het onderwijs in de jaren ’50 kwam er meer ruimte voor verandering. God werd vervangen door medemenselijkheid en godsbeleving werd een individuele aangelegenheid. Niet langer bepaalde jouw aanwezigheid in de kerk of jij een goed christen was, maar telden jouw individuele daden en medemenselijkheid als belangrijkste maatstaf. Traditioneel zendingswerk in Derde Landen werd dankbaar ingeruild voor ontwikkelingshulp en in de klas baden de kinderen tegen honger en armoede, ziekte en nood in de wereld. Bestrijden van onrecht werd het nieuwe motto.⁵

In deze strijd tegen onrecht kwam er steeds meer aandacht voor maatschappelijke ongelijkheid in de samenleving en de sleutelrol van het onderwijs om een meer gelijkwaardige samenleving te creëren. Wetenschappelijk onderzoek over de periode 1961-1968 wees uit dat slechts 4% van de arbeiderskinderen doorstroomden naar het hoger onderwijs.⁶ Deze lage doorstroming werd veroorzaakt door het sociale milieu waaruit de arbeiderskinderen kwamen. Zij werden door hun omgeving niet gestimuleerd om door te leren maar moesten snel een beroep leren zodat zij geld konden gaan verdienen. Dit moest veranderen. En omdat het kind zijn leefmilieu niet voor het uitkiezen had, zag het onderwijs zich voor de taak gesteld om de kansenongelijkheid aan te pakken.

3. De Mammoetwet

Op 12 juli 1962 kreeg onderwijsminister Jo Cals voor elkaar wat zijn voorgangers niet was gelukt: een grootschalige onderwijshervorming. De wet op het voortgezet onderwijs verving de traditionele scholen door drie generieke onderwijsniveaus: de mavo, de havo en het vwo. Daarnaast ontstond het lager beroepsonderwijs (lbo) om kinderen met praktischere talenten voor te bereiden op een ambacht. Belangrijkste doel van de onderwijshervorming was om de doorstroming tussen schoolsoorten te bevorderen en daarmee leerlingen de kans te geven op een hoger onderwijsniveau uit te komen. Alhoewel kansenongelijkheid nog niet hoog op de agenda stond, werd wel een bescheiden start gemaakt met de aanpak door een eenjarige brugklas voor alle leerlingen in te stellen. Door de grootschalige hervorming kreeg de nieuwe wet al gauw de bijnaam Mammoetwet. Na een overgangsperiode van 5 jaar is de Mammoetwet op 1 augustus 1968 ingegaan.

De Mammoetwet is vanaf het begin omstreden geweest. Progressieven vonden dat de onderwijsvernieuwing niet ver genoeg ging. Conservatieven zagen de vrijheid van onderwijs in gevaar komen en beschouwden de Mammoetwet als een bedreiging voor de verzuilde scholen. Na invoering van de Mammoetwet verstomde de kritiek dan ook allerminst.

4. Van Mammoetwet naar middenschool

Al in 1965 wierp de Groningse hoogleraar onderwijskunde Leon van Gelder zich op tot spreekbuis van onderwijsvernieuwing. Hij bepleitte uitstel van de schoolkeuze van leerlingen en het overbruggen van de kloof tussen algemeen vormend en beroepsonderwijs.⁷ Om leerlingen gelijke kansen te bieden moest er een middenschool komen waarin leerlingen langer de kans kregen om hun individuele talenten te ontplooien en zo een betere aansluiting met het onderwijs te realiseren. Van Gelder stond niet alleen. Sociaalwetenschappelijk onderzoek had inmiddels aangetoond dat de sociale ongelijkheid buiten het onderwijs ontstond en dat scholen in de huidige onderwijssetting weinig middelen hadden om deze ongelijkheid terug te dringen.⁸ De vroege selectie speelde daarin een cruciale rol: de meeste leerlingen uit lagere sociale milieus begonnen op school met een achterstand. Deze achterstand was op 12-jarige leeftijd nog niet weggewerkt, met als gevolg dat leerlingen uit lagere sociale milieus vaak op het laagste onderwijsniveau terechtkwamen. Daar verveelden zij zich en raakten gedemotiveerd door het restrictieve karakter van het onderwijs met als gevolg dat velen het onderwijs voortijdig verlieten.⁹ Een middenschool moest dit sociale onrecht oplossen.

Toen in 1973 voor het eerst in 12 jaar een socialistisch kabinet aantrad, zagen de onderwijsvernieuwers hun kans. Het ambitieuze kabinet Den Uyl had grootste plannen om de Nederlandse samenleving grondig te hervormen met het onderwijs voorop. De onderwijssocioloog Jos van Kemenade moest als nieuwe onderwijsminister de vernieuwingskar gaan trekken. Aanvankelijk leken alle politieke partijen eensgezind om de kansenongelijkheid aan te pakken, maar waar de liberale partijen van mening waren dat kansenongelijkheid in de thuissituatie ontstond en betere scholingskansen daarom ook thuis begonnen, beschouwden de socialisten het onderwijs als uitgangspunt voor noodzakelijk geachte veranderingen in de samenleving. Toen minister van Kemenade in 1975 zijn nota ‘Contouren van een toekomstig onderwijsbeleid’ uitbracht, stuitte hij dan ook op krachtig verzet. De ambitie om via de middenschool een gelijkwaardigere samenleving te creëren, werd opgevat als een socialistische poging om het onderwijs te indoctrineren. De discussie over de middenschool ging niet meer over kansenongelijkheid, maar over onderwijsvrijheid, die volgens het liberale kamp stevig ingeperkt zou worden.¹⁰ De heftige discussies verdeelden het onderwijsveld, waar het schrikbeeld van de middenschool als eenheidsworst-fabriek die de individuele talenten van kinderen zou vermorzelen steeds meer voeten aan de grond kreeg. Met de val van het kabinet Den Uyl in 1977 vervloog ook de droom van de middenschool. In plaats daarvan werd een 2-jarige brugklas ingevoerd.

5. Van middenschool naar basisvorming

Met de invoering van de Mammoetwet ging de deur naar hoger onderwijs voor alle leerlingen open en veel arbeiderskinderen maakten grif gebruik van deze mogelijkheid. Het aantal havisten verdubbelde en daarmee verdubbelde ook de instroom naar het hoger onderwijs.

Maar er waren ook problemen. Ondanks de verbeterde doorstroommogelijkheden in het onderwijs nam de maatschappelijke ongelijkheid in Nederland niet af. Kinderen uit lagere sociale milieus volgden vooral lager onderwijs en de uitval in het lbo was hoog.¹¹ Daar kwam bij dat het aantal leerlingen in het voortgezet onderwijs in de periode 1980-1990 met bijna 400.000 leerlingen afnam.¹²

Om niet de deuren te hoeven sluiten, lieten veel havo en vwo scholen in deze periode leerlingen toe voor wie het onderwijsniveau eigenlijk te hoog was. Dit zorgde er enerzijds voor dat de mavo’s en lbo’s nog harder leegliepen en vooral de lbo’s het afvalputje van de samenleving werden. Anderzijds stroomden meer leerlingen af omdat zij te hoog waren ingeschaald. Uiteindelijk hebben de havo en vwo scholen de vermindering van het aantal leerlingen tot 10-15% weten te beperken, maar de mavo’s en lbo’s raakten de helft van hun leerlingaantallen kwijt. Door de leegloop moesten veel scholen hun deuren sluiten of fuseren met andere scholen. Leraren werden massaal ontslagen of kwamen in de WAO terecht.¹³

5.1 Basisvorming 1.0: het WRR-advies

Al deze ontwikkelingen bleven niet onopgemerkt in de politiek. Om de discussie rondom de middenschool uit het slop te trekken, vroeg de regering in 1983 een advies aan de Wetenschappelijke Raad voor de Regering (WRR). Drie jaar later kwam de WRR met het advies om een basisvorming in het voortgezet onderwijs in te stellen dat er als volgt uitzag:

1. Een gemeenschappelijk curriculum van 14 vakken dat op 2 niveaus wordt aangeboden;
2. Scholen krijgen de vrijheid om zelf te bepalen hoe zij de basisvorming willen vormgeven;
3. De basisvorming duurt drie jaar, maar mag ook vier jaar duren voor leerlingen die meer tijd nodig hebben;
4. Voor moeilijk lerende kinderen komt er een combi-variant waarin algemene vorming wordt gecombineerd met een lagere beroepsopleiding;
5. Er moeten eindtermen opgesteld worden zodat de kwaliteit van de onderwijsprestaties getoetst kan worden;
6. De basisvorming wordt afgesloten met een examen dat ook op twee niveaus wordt aangeboden; en
7. De basisvorming moet via een ontwikkelproces gerealiseerd worden en vergt daarom een overgangsperiode van 10 jaar.¹⁴

Op basis van het WRR-advies diende het kabinet Lubbers II in 1987 een eerste wetsvoorstel basisvorming in.¹⁵ Dit wetsvoorstel volgde in grote lijnen het WRR-advies, maar waagde zich niet aan een structuurwijziging van het onderwijsstelsel. Een discussie over reiskostenforfait werd het kabinet Lubbers II teveel. Op 3 mei 1989 viel het kabinet en daarmee raakte het wetsvoorstel basisvorming op de achtergrond.

5.2 Basisvorming 2.0: de start van het maakbare onderwijs

Na vervroegde verkiezingen op 6 september 1989 trad er twee maanden later een nieuw kabinet aan: Lubbers III. In Lubbers III verving het CDA de VVD door de PvdA en veranderde de koers van centrumrechts naar centrumlinks. Voordeel van deze formatie was dat de coalitie CDA-PvdA zowel in de tweede als de eerste kamer op een meerderheid kon rekenen. Door de basisvorming tevens deel te laten uitmaken van het regeerakkoord, konden op voorhand belangrijke obstakels tegen de invoering van de basisvorming worden weggenomen.

In augustus 1990 diende staatssecretaris Wallage een nieuw wetsvoorstel basisvorming in. Maar dit wetsvoorstel leek in niets meer op het oorspronkelijke WRR-advies. Niet kwaliteit maar gelijkheid moest het uitgangspunt van het onderwijs worden. Álle leerlingen, ongeacht hun achtergrond en intelligentie, moesten hetzelfde onderwijs krijgen. Om dit doel te bereiken, draaide de staatssecretaris de rollen van de overheid en het onderwijs om. Voortaan zou de overheid zich intensief met de uitvoering bemoeien en de inhoud en de kwaliteitsbewaking aan de scholen overlaten

In plaats van 2 niveaus kwam er slechts 1 niveau basisvorming en ook de combi-variant werd afgeschaft. Het curriculum moest 15 vakken omvatten en maximaal 3 jaar duren. Het lager beroepsonderwijs (lbo) werd omgevormd naar voorbereidend beroepsonderwijs (vbo) en de praktijkvakken geschrapt. De gedetailleerde eindtermen werden vervangen door algemene kerndoelen en de overheid zou 1 uniforme eindtoets ontwikkelen waarmee de basisvorming moest worden afgesloten. Ook de overgangsperiode werd geschrapt. Scholen kregen 1 jaar de tijd om de basisvorming door te voeren.¹⁶

Om de basisvorming te laten slagen, moesten de scholen fuseren en grote scholengemeenschappen gaan vormen. Scholen met minder dan 240 leerlingen mochten niet langer voortbestaan. De gedachte hierachter was dat een brede scholengemeenschap van vbo tot vwo beter aansloot op de doelstelling van de basisvorming, namelijk om leerlingen van verschillende intelligentieniveaus langer bij elkaar te houden en de studiekeuze naar een later moment uit te stellen.¹⁷

Het nieuwe wetsvoorstel basisvorming was net als de middenschool opgezet om sociaal maatschappelijke ongelijkheid het hoofd te bieden en greep nog dieper in de onderwijsvrijheid. Opmerkelijk genoeg bleven de felle discussies die de middelschool teweegbracht deze keer achterwege. Er werd ophef gemaakt over het opheffen van kleine scholen en de gedetailleerde eindtermen die teveel de inrichtingsvrijheid van bijzondere scholen zouden raken, maar slechts weinigen vroegen zich af hoe de basisvorming in de praktijk zou uitwerken. Ondertussen maakte staatssecretaris Wallage compromis op compromis om het wetsvoorstel door de Tweede Kamer heen te krijgen en begon hij met de uitvoering van het wetsvoorstel op de scholen nog voor de Eerste Kamer zich over het wetsvoorstel had kunnen buigen. De trein reed in volle vaart en was niet meer te stoppen.¹⁸

De ambities van de basisvorming waren torenhoog: de basisvorming moest uitstel van keuze bieden en daarmee kansengelijkheid bevorderen. Zij moest het onderwijspeil in de onderste regionen verhogen en burgerschap bevorderen. Zij moest het slechte imago van het vbo opkrikken en de uitval op deze scholen tegengaan. En zij moest maatschappelijke segregatie tegengaan door leerlingen van alle pluimages langer bij elkaar te houden.¹⁹ Deze ambities werden aangezwengeld door een sterke maakbaarheidsgedachte. De gedachte dat een leerling met een lage intelligentie alles wel geleerd kon worden en de gedachte dat maatschappelijke segregatie aangepakt kon worden door leerlingen met totaal verschillende achtergronden en onderwijsbehoeften in 1 klas te plaatsen.

De uitwerking in de praktijk was rampzalig. Scholen kregen nauwelijks middelen en voorbereidingstijd om de basisvorming door te voeren. Het onderwijsprogramma was overladen en voor scholen met kinderen uit lagere sociale milieus onwerkbaar. Veel vbo-leerlingen haakten af omdat zij niet konden meekomen met het theoretische onderwijs. Van een verhoging van het onderwijsniveau was geen sprake. Door de vele vakken was er geen ruimte om te verdiepen en veel leerlingen werden van vakken vrijgesteld. Omdat elke school de algemene kerndoelen anders uitwerkte, begonnen er kwaliteitsverschillen tussen de scholen te ontstaan. Ook werd de doorstroom en het stapelen van onderwijs lastiger omdat op elke school en elk onderwijsniveau andere vakkencombinaties werden ontwikkeld en deze zelden op elkaar aansloten. De schaalvergroting bleek uiteindelijk averechts uit te pakken. Door de fusies ontstonden grote klassen waarin geen ruimte was voor differentiatie. Vbo- en vwo-leerlingen werden vanaf de start apart geplaatst in homogene klassen. De mavo- en havoleerlingen kwamen het eerste jaar in een dakpanklas terecht, waarna zij op eigen niveau het onderwijs vervolgden.²⁰ Kansenongelijkheid, die tot dan toe buiten het onderwijs ontstond, was nu ook het onderwijs zelf binnengedrongen.

6. De invloed van migratie op het onderwijs

Onder het kabinet Den Uyl werd in 1974 de wet op de gezinshereniging ingevoerd. Vanaf dat moment begonnen de vrouwen en kinderen van eerder overgekomen gastarbeiders in grote getalen naar Nederland af te reizen. Aanvankelijk was de gedachte dat de gezinnen slechts tijdelijk in Nederland zouden verblijven. Voor de migrantenkinderen werd een tweesporenbeleid gevoerd. Naast het reguliere onderwijs kregen migrantenkinderen lessen in de eigen taal en cultuur, om zo niet teveel van hun ouders te vervremen.²¹

Toen eind jaren ’70 duidelijk werd dat de gastarbeiders en hun gezinnen niet meer naar hun land van herkomst zouden terugkeren, kwam er meer aandacht voor hun positie in het onderwijs. In 1981 verscheen de eerste minderhedennota waarin specifiek beleid gericht op ‘integratie met behoud van cultuur’ werd uiteengezet. Vanaf het begin lag de focus op een multiculturele samenleving: culturele verschillen zouden de samenleving verrijken en migranten zouden dan ook niet gepusht moeten worden om zich aan te passen. Het resulteerde in intercultureel onderwijs, waarin alle leerlingen moesten leren omgaan met de diverse culturele verschillen om gezamenlijk en gelijkwaardig te functioneren in de Nederlandse samenleving. Dit hield in dat enerzijds autochtone leerlingen bekend gemaakt moesten worden met de nieuwe werkelijkheid van de multiculturele samenleving. Anderzijds moesten migrantenkinderen opgevoed worden tot vrije, zelfstandige burgers die de beginselen van individuele vrijheid, gelijkheid en tolerantie omarmden.²² Door daarnaast onderwijs in eigen taal en cultuur te geven, konden migrantenkinderen vasthouden aan hun eigen achtergrond. Aan de sociaaleconomische verschillen, de clustering van migrantengroepen en de grote armoede waarin de meeste migrantengezinnen leefden, werd geen aandacht besteed. Ook de onvrede van de autochtone bevolking, die tot uiting kwam in de opkomst van de eerste anti-immigratiepartij begin jaren ’80, legde men naast zich neer. In plaats daarvan begon men in het onderwijs aandacht te besteden aan vooroordelen, discriminatie en racisme.²³

Het interculturele onderwijs was een uitvloeisel van het maakbaarheidsdenken dat inmiddels in de politiek en het onderwijs was geslopen. Door in het onderwijs veel aandacht te besteden aan culturele verschillen was de gedachte dat kinderen zouden leren met elkaar samen te leven en Nederland een nieuwe maatschappelijke identiteit zou ontwikkelen. Ook leefde sterk de gedachte dat niet-westerse kinderen tot Nederlandse burgers opgevoed konden worden zonder dat zij concessies aan hun culturele achtergrond hoefden te maken. De realiteit bleek een stuk weerbarstiger.

De komst van grote groepen migranten met taal- en leerachterstanden, gedragsproblematiek en aanpassingsproblemen leidden tot onrust bij de autochtone inwoners. In plaats van samen te leven vluchtten zij weg uit de wijk of zelfs uit de stad. Er ontstonden witte en zwarte wijken, met daarin witte en zwarte scholen. Waar leerlingen op een witte school in een redelijk beschermde omgeving konden leren en opgroeien, kampten leerlingen op zwarte scholen met taal- en leerachterstanden. Het onderwijs probeerde de taal- en leerachterstanden bij migrantenleerlingen aan te pakken, maar zij boekten maar weinig resultaat en het gat met de autochtone bevolking bleef. Veel migrantenjongeren konden helemaal niet meekomen in het onderwijs, ontwikkelden gedragsproblemen en verdwenen en masse in het speciaal onderwijs.²⁴

Medio jaren ’80 werd duidelijk dat de verrijkingsprogramma’s van het intercultureel onderwijs en onderwijs in eigen taal en cultuur de positie van migrantenkinderen niet verbeterden. In 1985 werd om die reden onderwijsvoorrangsbeleid ontwikkeld waarbij scholen met veel achterstandsleerlingen extra gewicht kregen toegekend. Zij ontvingen hiermee meer geld en ondersteuning om leerachterstanden aan te pakken. De resultaten waren hooguit gemengd. Aan het eind van de basisschoolperiode waren de taal- en rekenvaardigheden van migrantenkinderen weliswaar iets verbeterd, maar hadden zij hun achterstand ten opzichte van autochtone leerlingen nog niet ingehaald, met als gevolg dat zij veelal in de laagste niveaus van het voorgezet onderwijs terechtkwamen.²⁵ In 1998 werd het onderwijs in eigen taal en cultuur opgevolgd door onderwijs in allochtone levende talen (OALT). Doel van het OALT was om leerlingen onderwijs te geven in de eigen moedertaal en om daarmee contact te houden met de eigen cultuur. Daarnaast kon de OALT gebruikt worden voor taalondersteuning. Ook de OALT leverde geen verbetering op in de taal- en leerachterstanden en de financiering werd om die reden in 2004 stopgezet.²⁶

De taal- en leerachterstanden waren ook de belangrijkste oorzaak dat de basisvorming desastreus uitpakte voor migrantenleerlingen. Zij hadden (nog) niet de capaciteiten om het hogere onderwijsniveau aan te kunnen met als gevolg dat zij massaal uitvielen. Door het voortgezet onderwijs volledig theoretisch te maken, kregen deze jongeren ook niet meer de kans een ambacht te leren en hun talenten op de arbeidsmarkt te ontplooien. De basisvorming leidde derhalve tot een nieuwe kansenongelijkheid voor hen die niet konden meekomen in het algemeen vormende onderwijs. Een nieuwe sociale onderklasse was geboren.²⁷

7. De integratie van het speciaal onderwijs in het regulier onderwijs

Nederland kent een lange traditie van speciaal onderwijs. Waar we ooit begonnen met speciale scholen voor dove en blinde leerlingen, breidde het speciaal onderwijs zich door de jaren heen uit met lichamelijk gehandicapte kinderen, moeilijk lerende kinderen (MLK) en kinderen met leer- en opvoedingsmoeilijkheden (LOM). Anno 1990 kenden wij 15 typen speciaal onderwijs waar inmiddels ruim 112.000 leerlingen van gebruik maakten. Vooral het aantal MLK en LOM leerlingen groeiden fors. Zij maakten in 1990 73% van het totaal aantal zorgleerlingen uit. Deze groei was een gevolg van maatschappelijke ontwikkelingen. Door verbeterde diagnostiek en steeds krappere marges voor ‘normaal gedrag’ vielen leerlingen met leer- en opvoedingsmoeilijkheden sneller op. Hogere maatschappelijke eisen en veranderde opvoedingsstijlen voerden de druk op scholen op om selectiever te zijn, met als gevolg dat probleemleerlingen sneller naar het speciaal onderwijs werden doorverwezen. De komst van vele migrantenkinderen met leer- en gedragsproblemen versterkte deze ontwikkeling.

De groei van het aantal zorgleerlingen was de overheid een doorn in het oog. Terwijl het aantal leerlingen in het regulier onderwijs daalde, steeg het aantal leerlingen in het speciaal onderwijs. Internationaal liep Nederland uit de pas. Daar kwam bij dat de kosten van speciaal onderwijs per leerling drie keer zo hoog lagen als de kosten van het regulier onderwijs.²⁸ Dit moest anders.

Al in 1975 benoemde minister van Kemenade in zijn Contourennota de problematiek van het speciaal onderwijs, dat volgens hem leidde tot isolement en segregatie van kinderen met beperkingen. De toelating tot het speciaal onderwijs zou teveel gebaseerd zijn op medische gronden en te weinig op pedagogisch-didactische aspecten. In 1985 trad de Interimwet op het speciaal onderwijs en voortgezet speciaal onderwijs in werking met als doel het aantal doorverwijzingen naar het speciaal onderwijs te beperken. Ook verscheen in dat jaar de beleidsnotitie Zorgverbreding in het onderwijs, waarin werd aangestuurd dat reguliere scholen zoveel mogelijk zorgleerlingen zelf gingen opvangen. Toen duidelijk werd dat deze maatregelen de instroom in het speciaal onderwijs niet dempten, startte het kabinet Lubbers II in 1988 met bevriezingsmaatregelen: het speciaal onderwijs mocht niet verder uitbreiden. Door deze maatregelen kwamen er echter veel kinderen thuis te zitten en ontstonden er wachtlijsten. Binnen een jaar zette de rechter een streep door deze bevriezingsmaatregelen.²⁹ Er moest een andere oplossing komen.

7.1 Weer samen naar school in het basisonderwijs

In oktober 1990 presenteerde staatssecretaris Wallage zijn notitie Weer samen naar school. Perspectief om leerlingen ook in reguliere scholen onderwijs op maat te bieden. Volgens de staatssecretaris was het niet langer aanvaardbaar dat in een ontwikkelde samenleving als Nederland kinderen met een handicap of beperking gescheiden onderwijs volgden. De versnippering van deskundigheid, voorzieningen en verantwoordelijkheden tussen speciaal en regulier onderwijs was volgens de staatssecretaris de hoofdoorzaak dat de groei van het speciaal onderwijs niet tot stand was gebracht. Om de scheiding tussen speciaal en regulier onderwijs te doorbreken, moest de scholen gaan samenwerken in samenwerkingsverbanden. Een individuele basisschool kon wellicht de gewenste zorgverbreding niet bieden, maar een samenwerkingsverband van meerdere basis- en speciale scholen kon dat wel. Om te zorgen dat deze samenwerkingsverbanden van de grond kwamen werd de bekostigingsstructuur omgegooid: speciale scholen zouden na een overgangstermijn niet langer rechtstreeks gefinancierd worden maar alleen nog via het samenwerkingsverband. De reguliere en speciale scholen moesten het geld voor zorgleerlingen gaan verdelen. In 1994 werd de Wet Weer Samen Naar School (wsns) aangenomen en kregen de samenwerkingsverbanden een wettelijke basis.³⁰

Achter het wsns-beleid zat wederom een sterke maakbaarheidsgedachte: het moest de maatschappelijke scheiding van reguliere en zorgleerlingen ongedaan maken zodat zorgleerlingen beter konden meedoen in de maatschappij. Ook zou door de integratie het speciaal onderwijs overbodig worden wat een grote kostenbesparing zou opleveren. Maar weer bleek de praktijk weerbarstig.

Alhoewel het aantal LOM en MLK leerlingen in het speciaal basisonderwijs leek te stabiliseren, groeiden het aantal zorgleerlingen in de speciale scholen gewoon door. Van een integratie was geen sprake. De belangrijkste reden hiervoor was dat het onderwijsveld en de ouders van leerlingen zonder zorgbehoefte helemaal niet zaten te wachten op zorgleerlingen in de klas. Ouders vreesden voor een verlaging van de kwaliteit van het onderwijs en verminderde aandacht voor hun kinderen. En ook de scholen waren terughoudend met het aannemen van leerlingen die enerzijds veel meer onderwijsinspanningen vroegen en anderzijds de resultaten van de scholen naar beneden drukten.³¹ Daar komt bij dat in het wsns-beleid totaal geen rekening werd gehouden met de gemiddelde klassengrootte van de Nederlandse basisscholen. Gemiddeld zaten er 27 leerlingen in een klas.³² Voor de gemiddelde leraar waren er simpelweg niet voldoende mogelijkheden om kinderen met leer- en gedragsproblemen de juiste zorg en aandacht te geven zonder dat dit ten koste ging van de rest van de leerlingen. Vooral gedragsproblematiek in de klas werd al snel als storend ervaren en de meeste kinderen met leer- en opvoedingsmoeilijkheden kwamen dan ook gewoon in het speciaal onderwijs terecht.³³

7.2 Weer samen naar school in het voortgezet onderwijs: het VMBO

In het verlengde van de wsns-aanpak in het basisonderwijs, groeide politiek al snel de behoefte om ook de zorgleerlingen in het voortgezet speciaal onderwijs (vso) te integreren in het regulier onderwijs.  Er speelden meerdere problemen aan de onderkant van het voortgezet onderwijs. Het vbo had een slecht imago als restonderwijs. Ouders stuurden hun kinderen liever naar de mavo. De vbo’s kampten met hoge uitval omdat veel leerlingen niet met de theoretische basisvorming konden meekomen. En er was een slechte aansluiting tussen vbo en mbo enerzijds en vbo en arbeidsmarkt anderzijds. Tegelijkertijd was er een onstuimige groei in het vso. Vooral migrantenjongeren die niet konden meekomen in het regulier onderwijs kwamen massaal in het vso terecht en er begon een maatschappelijke scheiding zichtbaar te worden.³⁴ Dit moest anders.

In 1994 werd de Commissie van Veen aangesteld om te onderzoeken hoe de afsluiting van het vbo en de mavo kon worden vormgegeven rekening houdende met de basisvorming enerzijds en het vervolgonderwijs anderzijds. De Commissie van Veen kwam hierop met het voorstel de mavo en het vbo te integreren tot het vmbo. Het vmbo zou 5 leerwegen omvatten die beter moesten aansluiten op een vervolgopleiding of de arbeidsmarkt: een theoriegerichte leerweg voor mavisten, een beroepsgerichte leerweg voor vbo’ers, een gemengde leerweg als tussenstap tussen vbo en mavo, een individueel gerichte leerweg voor zorgleerlingen en een arbeidsmarktgerichte leerweg voor moeilijk lerende kinderen.³⁵

Staatssecretaris Netelenbos nam het idee van het vmbo over, maar niet de voorstellen van een aparte individuele en arbeidsmarktgerichte leerweg. Zorgleerlingen moesten volledig in het reguliere voortgezet onderwijs geïntegreerd worden. Voor kinderen met leer- en opvoedingsproblemen kwam er een hulpstructuur en voor moeilijk lerende kinderen werd er praktijkonderwijs opgezet. Aparte speciale scholen dan wel aparte leerroutes voor kinderen met leer- en gedragsproblemen moesten ophouden te bestaan.

Evenals de basisvorming en het wsns-beleid, werd de vorming van het vmbo sterk gedreven door maakbaarheidsdenken. De politiek wilde de maatschappelijke segregatie van met name migrantenjongeren in het speciaal onderwijs ongedaan maken en was ervan overtuigd dat de deelname van migrantenjongeren steeds meer op dat van autochtone leerlingen zou gaan lijken, zeker als zij bij elkaar in de klas zouden worden gezet: de sterkere leerlingen zouden de zwakkere leerlingen opvangen en het niveau zou gezamenlijk omhoog gaan. Door de vbo en de mavo samen te voegen zou het imagoprobleem van vbo als restonderwijs aangepakt worden, zou het onderwijsniveau op het vbo worden verhoogd en zou een betere aansluiting met het vervolgonderwijs gerealiseerd worden.³⁶ Weer liep het niet zoals gepland.

Aanvankelijk waren de scholen enthousiast. Vooral de mogelijkheid om het onderwijs weer meer praktijk- en beroepsgericht te maken na de blamage van de basisvorming sprak veel scholen aan. Maar scholen en docenten waren niet voorbereid op de specifieke problematiek die de zorgleerlingen met zich meebrachten. De gelden voor de hulpstructuur die bedoeld was om zorgleerlingen te begeleiden, kwamen maar mondjesmaat bij de leerlingen terecht. Ook was er geen goede overdracht van de vso’s naar de reguliere scholen, waardoor de opgebouwde kennis in de vso’s verdampte en zorgleerlingen niet langer de begeleiding kregen die zij nodig hadden. In plaats dat de reguliere leerlingen de zorgleerlingen omhoogtrokken, trokken de zorgleerlingen de reguliere leerlingen naar beneden. Het vmbo kreeg al snel een slecht imago en ouders vluchtten massaal weg naar de categorale scholen.

Met de vmbo’s verdween de kleinschaligheid en deskundigheid. Niveaudifferentiatie was niet meer mogelijk met als gevolg dat leerlingen op het niveau werden geplaatst van de vakken waarin zij het slechtst presteerden. De samenvoeging van het vbo met de mavo leidde uiteindelijk tot een verlaging van het onderwijspeil en de aansluiting met havo/vwo ging verloren.³⁷ Omdat het stapelen van onderwijs vrijwel onmogelijk was geworden, werd het basisschooladvies bepalend voor het onderwijsniveau waarop de leerling zou beginnen én eindigen. Kansenongelijkheid, die nog steeds buiten het onderwijs ontstond, was nu volledig in het onderwijs geïntegreerd.

De onderwijshervormingen hadden een grote impact op het onderwijsbudget. In 12 jaar tijd stegen de uitgaven met bijna € 11 miljard per jaar. De schaalvergroting in het onderwijs en de integratie van het speciaal onderwijs in het reguliere onderwijs hadden niet voor een kostenbesparing gezorgd. In plaats daarvan waren de uitgaven voor het basis- en voortgezet onderwijs verdubbeld.

8. Het nieuwe leren

Met de sociale maakbaarheid van het onderwijs, kwam ook het sociaal constructivisme. Traditionele lesmethoden en klassikale lessen waarbij de leraar zijn kennis overdroeg aan de leerling, waren niet meer van deze tijd. De leerling moest weer uitgedaagd en geprikkeld worden.  Onderwijs moest een beleving worden waarbij leerlingen niet alleen kennis opdeden, maar ook vaardigheden zoals samenwerken en projectmatig werken. Niet de leraar, maar de leerling werd verantwoordelijk voor zijn eigen leerproces. Traditionele kennisoverdracht mocht niet meer. De leerling moest zelfontdekkend gaan leren.³⁸

Het nieuwe leren kwam mee met de invoering van de tweede fase³⁹  in 1998 en is in de jaren daarna uitgebreid naar alle leerniveaus in het voortgezet en hoger onderwijs. Er ontstonden leerpleinen, studiehuizen en competentiegericht onderwijs, waarbij leerlingen werden verondersteld zelfstandig in staat te zijn te bepalen welke kennis zij nodig hadden. Het nieuwe leren is de belangrijkste reden dat het kennisniveau van leerlingen én docenten in de afgelopen jaren zo dramatisch is afgenomen. De reden hiervoor is de fundamentele denkfout die aan het nieuwe leren ten grondslag ligt, namelijk dat een leerling zonder inhoudelijke kennis van zaken in staat is zelf te bepalen wat hij moet leren. Er is nooit enig empirisch bewijs geleverd dat zelfontdekkend of probleemgestuurd leren tot betere competenties van leerlingen zou leiden. Integendeel, er zijn inmiddels meerdere wetenschappelijke studies die aantonen dat leerlingen basiskennis nodig hebben om verder op te kunnen bouwen en dat zij bij het verkrijgen van deze basiskennis veel meer gebaat zijn bij docentgestuurd onderwijs dan bij leerlinggestuurd onderwijs.⁴⁰

Als gevolg van het nieuwe leren ontstond er een nieuw fenomeen: bijles. Aangezien leerlingen de benodigde basiskennis niet meer op school onderwezen kregen, begonnen ouders uit te wijken naar particuliere bijlesinstanties om hun kind alsnog door het onderwijs te loodsen. Althans, dat waren de ouders die zich dat konden veroorloven.

Voor ouders met een laag inkomen, waaronder veel ouders met een migratieachtergrond, was deze uitwijkmogelijkheid financieel niet haalbaar. Hun kinderen moesten meegaan in het nieuwe leren, terwijl juist hun kinderen méér gebaat waren bij duidelijke uitleg en instructie om hun achterstanden weg te werken. Het nieuwe leren bracht een nieuwe kansenongelijkheid: zij die met bijles hun vakkennis konden bijspijkeren, versus zij die dat niet konden. Niet alleen het sociale milieu, maar ook de portemonnee van de ouders bepaalde nu het succes op school.⁴¹

9. De overheid trekt zich terug

De start van de 21^e eeuw was een roerige periode in onderwijsland. Leerlingen en leraren staakten voor beter onderwijs en er verschenen meerdere boeken en manifesten over de ongewenste gevolgen van de schaalvergroting, de onderwijshervormingen en het nieuwe leren.⁴² De overheid reageerde door in 2006 de basisvorming af te schaffen en in 2007 de profielen van de tweede fase te wijzigen. Scholen kregen de regie over het onderwijs terug. Er mocht weer voorselectie op niveau plaatsvinden en de lesurentabel kwam te vervallen. Scholen mochten nu zelf gaan bepalen welke lesstof zij aanboden en hoe zij dat deden.⁴³ Maar daarmee was de kous niet af. Bij het teruggeven van de autonomie aan de scholen, ging de overheid voorbij aan het feit dat het schoollandschap inmiddels ingrijpend was veranderd. Zelfstandige scholen waren opgegaan in grote scholengemeenschappen met grote bureaucratische hoofden.  De kwalitatieve invulling van het onderwijs werd niet meer door de leraren bepaald, maar door de schoolbesturen. Kennisoverdracht, ooit de basis van het Nederlandse onderwijs, was niet meer het belangrijkste doel.

9.1 Tijd voor onderwijs

Op 13 februari 2008 bood de Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen (Commissie Dijsselbloem) haar onderzoeksrapport Tijd voor Onderwijs aan de Tweede Kamer aan. In dit rapport hekelde de Commissie Dijsselbloem de onzorgvuldige wijze waarop de overheid in de jaren ’90 de onderwijsvernieuwingen aan het onderwijsveld had opgedrongen. Zij benadrukte dat de inzet op gelijke kansen in de praktijk resulteerde in de gelijke behandeling van ongelijke leerlingen en als gevolg daarvan de algehele kwaliteit van het onderwijs fors was afgenomen. De onderwijsvernieuwingen hadden veelal tot een averechts resultaat geleid, waarvan vooral kwetsbare leerlingen de dupe waren geworden omdat er voor hen jarenlang geen volwaardige leerroute was.⁴⁴

Om uit de misère te komen beval de Commissie aan dat de overheid zich voortaan zou beperken tot haar kerntaak, namelijk het bepalen van de vakinhoud van het onderwijs en het bewaken van de kwaliteit. Door duidelijke leerstandaarden te ontwikkelen en te investeren in de kwaliteit van docenten, konden kwaliteitsverschillen tussen scholen worden tegengegaan. Door de op-, af- en doorstroommogelijkheden tussen de opleidingsniveaus te verbeteren, kregen leerlingen betere kansen om hun achterstand weg te werken en kon de kansenongelijkheid afnemen. Ook moest de focus weer komen te liggen op het verwerven van basiskennis. De kwaliteit van het onderwijs en niet de didactiek, moest weer voorop komen te staan.⁴⁵

Alhoewel het rapport Tijd voor Onderwijs door alle betrokkenen met grote instemming is onthaald, zijn de meeste aanbevelingen in de praktijk niet opgevolgd. De rolverdeling tussen overheid en onderwijsveld veranderde niet wezenlijk. De overheid bleef zich intensief met de inrichting van het onderwijs bemoeien en nieuwe beleidsmaatregelen van bovenaf opleggen zonder deugdelijke onderbouwing en kwaliteitstoetsing. Tegelijkertijd pakte de overheid haar rol als kwaliteitsbewaker niet uit angst zich aan het onderwijsveld op te dringen.⁴⁶ Het opstellen, bewaken en toetsen van de kwaliteit lag volledig bij de schoolbesturen, met als gevolg dat er steeds grotere kwaliteitsverschillen tussen de scholen ontstonden en het algehele kennisniveau van de leerlingen bleef afnemen.⁴⁷ Kansenongelijkheid was niet alleen meer een zaak van de leerling, maar van de hele school.  

9.2 Het aantal zorgleerlingen blijft groeien

In 2003 werd de regeling Leerlinggebonden Financiering (lgf) van kracht. Leerlingen met een beperking of een handicap konden op basis van deze regeling geplaatst worden in het regulier onderwijs. Zij kregen een ‘rugzakje’ om extra zorg in te kopen. In het primair onderwijs waren er nu drie regelingen (weer samen naar school, leerlinggebonden financiering en onderwijsachterstandenbeleid) om kinderen met een extra zorgbehoefte te ondersteunen. In het voortgezet onderwijs konden leerlingen gebruik maken van leerwegondersteunend onderwijs en praktijkonderwijs. Tussen de regelingen zat grote overlap in doelgroepen, en ouders en scholen begonnen strategisch te kiezen voor de regeling die hen het meeste geld op zou leveren. Ook kinderen die voor de invoering gewoon meededen in het regulier onderwijs konden nu extra financiering krijgen.⁴⁸ Met als resultaat dat het aantal zorgleerlingen gewoon verder groeide.

De groei van het aantal zorgleerlingen kwam ook tot uiting in de onderwijsuitgaven. Deze stegen in de periode 2003-2010 verder met bijna € 8 miljard op jaarbasis.

Maar niet alleen de overheid gaf steeds meer geld uit aan onderwijs. Ook ouders besteedden steeds meer geld aan bijlessen en ondersteuning voor hun kinderen:

Ondanks de groei in overheidsuitgaven steeg het onderwijsniveau van de verschillende groepen leerlingen in de periode 2003-2010 nauwelijks. Vooral migrantenjongeren bleven oververtegenwoordigd op de laagste niveaus van het onderwijs. In 2010 constateerde de inspectie dat de kwaliteitsverschillen tussen scholen onverminderd groot waren alsook dat er op scholen vaak geen maatwerk voor de verschillende typen leerlingen kon worden gerealiseerd. Zowel in het basisonderwijs (40%) als in de beroepsgerichte leerwegen van het voortgezet onderwijs (60%) lukte het een aanzienlijk deel van de leraren niet om bij de instructie rekening te houden met verschillen tussen leerlingen.⁴⁹ Vooral kwetsbare leerlingen zouden hierdoor minder kansen krijgen om zich te ontwikkelen en daarom in de lagere leerwegen blijven ‘hangen’.

Ook constateerde de inspectie dat de slagingspercentages afnamen en de examencijfers daalden. Er begon een groeiend gat te ontstaan tussen de schoolexamens, veelal gebaseerd op vaardigheden en de centrale examens die meer waren gebaseerd op vakkennis.⁵⁰ Omdat de schoolexamens en de centrale examens beide voor 50% meetelden, konden leerlingen hun gebrek aan vakkennis compenseren door beter te scoren op de schoolexamens. Scholen konden daarnaast de slaginspercentages beïnvloeden door de exameneisen voor de schoolexamens te verlagen naar het niveau van minder goed presterende leerlingen. Het kansengelijkheidsbeleid had er weliswaar voor gezorgd dat de leerlingpopulatie op alle onderwijsniveaus diverser was geworden, maar tegelijkertijd was de kwaliteit van het onderwijs wel verder gedaald.

10. Van bezuinigingen naar inclusief onderwijs

Met het aantreden van Rutte I begon een andere wind te waaien. Door de financiële crisis van 2008 was de staatsschuld opgelopen en had Nederland een groot begrotingstekort. Om weer in de Europese pas te lopen, moest er fors bezuinigd worden. Op 26 april 2012 presenteerde het kabinet haar meest omvattende bezuinigingsplan ooit: het Lente-akkoord. In deze bezuinigingsoperatie van € 12 miljard, zat aanvankelijk een bezuiniging van € 300 miljoen op het passend onderwijs⁵¹ besloten. Na grote protesten uit het onderwijsveld, is deze bezuiniging komen te vervallen. Maar daar stonden wel stille bezuinigingen tegenover. Door dalende leerlingaantallen ontvingen de scholen steeds minder bekostiging. Daarnaast bleek de lumpsum bekostiging van de scholen veelal onvoldoende om de werkelijke kosten van de scholen te dekken. Ook het intrekken van gemeentelijke subsidies maakte dat vooral scholen in het basisonderwijs steeds minder te besteden hadden.

Veel basisscholen bezuinigden op onderhoud en ondersteuning om de stijgende kosten het hoofd te bieden. Ook hanteerden zij jarenlang een nullijn voor de stijging van de lerarensalarissen. Toch konden de meeste basisscholen er uiteindelijk niet omheen om de klassen te vergroten en leraren te ontslaan. In drie jaar tijd ging 10% van het lerarenbestand verloren, terwijl op dat moment al duidelijk was dat enkele jaren later een groot lerarentekort zou gaan ontstaan.⁵²

De Rutte-kabinetten hebben het voor elkaar gekregen om de onderwijsuitgaven minder hard te laten stijgen dan hun voorgangers. Maar de bezuinigingen hadden wel een prijs. Anno 2020 kampt het onderwijsveld met een groot lerarentekort. Leraren hebben onvoldoende vakbekwaamheid om goed les te kunnen geven en de werkdruk en uitval van leraren is hoog. De onderwijslat is steeds lager komen te liggen zodat zwakkere leerlingen ook hun diploma konden halen. Hierdoor is de kwaliteit van het onderwijs uitgehold: bijna een kwart van de leerlingen verlaat inmiddels het onderwijs zonder dat zij goed kunnen lezen, schrijven en rekenen, en dat geldt ook voor de hogere onderwijsniveaus.

10.1 Passend onderwijs

In 2012 werden de verschillende regelingen voor zorgleerlingen samengepakt in een nieuwe wet: de Wet passend onderwijs. Volgens deze wet hebben scholen een zorgplicht om alle zorgleerlingen passend onderwijs aan te bieden. Dit passend onderwijs dient zoveel mogelijk binnen het reguliere onderwijs plaats te vinden. Alleen als het reguliere onderwijs geen mogelijkheid heeft om te voorzien in de onderwijsbehoefte, mag een leerling worden doorverwezen naar het speciaal onderwijs. De Wet passend onderwijs is in 2014 ingegaan.

De effectiviteit en doelmatigheid van de Wet passend onderwijs is onbekend. We weten dat het aantal zorgleerlingen in het regulier onderwijs tot en met de invoering van de nieuwe wet steeg. Maar vanaf de invoering van de nieuwe wet vindt er geen betrouwbare registratie meer plaats van het aantal leerlingen dat beroep doet op passend onderwijs. Jaarlijks geef de overheid een vast budget aan samenwerkingsverbanden om het passend onderwijs te realiseren. Maar we weten niet hoe en aan welke leerlingen dit budget wordt besteed.

Wat we wel weten is dat passend onderwijs in de praktijk leidt tot zoveel afleiding en onrust in de klas dat leerlingen zich tijdens de lessen niet goed meer kunnen concentreren.⁵³ Vanaf de start hebben leraren aangegeven dat passend onderwijs leidt tot een hoge werkdruk, dat de klassen te groot zijn om voor elke zorgleerling passend onderwijs te realiseren, dat er teveel zorgleerlingen zijn en dat leraren te weinig ondersteuning ontvangen. Gemiddeld zitten er 20 tot 25% zorgleerlingen in een reguliere klas. Daar komt bij dat er steeds meer leerlingen met meervoudige problematiek en gedragsproblemen bijkomen.⁵⁴ Driekwart van de leraren geeft aan niet in staat te zijn om alle kinderen goede begeleiding te geven. Ook beoordeelt het merendeel van de ouders met zorgleerlingen de geboden begeleiding als onvoldoende.⁵⁵ Opmerkelijk genoeg worden in de evaluatie van het passend onderwijs in 2020 de geluiden van leraren en ouders weggewuifd: aan de hoge werkdruk van leraren zouden andere oorzaken ten grondslag liggen en ouders van zorgleerlingen zouden te hoge verwachtingen hebben.⁵⁶ Nog opmerkelijker is dat de grote groep ouders van leerlingen zonder zorgbehoefte helemaal geen stem heeft in de uitvoering van het passend onderwijs en de gevolgen voor hun kinderen. En die gevolgen zijn onmiskenbaar. Steeds meer ouders kiezen ervoor om hun kinderen naar een particuliere school te sturen. Het aantal leerlingen op een particuliere school is in de periode 2015-2018 verdubbeld en groeit sindsdien gestaag door. Ook geven ouders steeds meer geld uit aan bijles en examentraining.

Een groeiende groep ouders is ontevreden over het reguliere onderwijs. Er vallen teveel lessen uit door lerarentekort, de klassen zijn te groot en de kwaliteit van de leraren neemt af.⁵⁷ De ouders die dat financieel kunnen bolwerken kiezen voor particulier of aanvullend onderwijs. De segregatie tussen arm en rijk is weer helemaal terug.

10.2 Inclusief onderwijs

Het kabinet Rutte IV heeft haar koers stevig gewijzigd en streeft nu naar inclusief onderwijs. Alle kinderen, al dan niet met lichamelijke en geestelijke beperkingen, ontwikkelachterstanden, gedrags- en emotionele problemen en leermoeilijkheden, moeten allemaal samen naar school. Om dat mogelijk te maken heeft het kabinet de Wetenschappelijke Curriculumcommissie gevraagd een kader voor kansengelijkheid in het basis- en voortgezet onderwijs te schetsen. Kansengelijkheid in het onderwijs moet zich niet langer richten op gelijke startkansen, maar moet worden ingericht op gelijke uitkomsten: alle leerlingen moeten ondanks verschillende uitgangsposities dezelfde uitkomsten kunnen bereiken. Het onderwijscurriculum moet daarom afgestemd worden op een diverse leerlingpopulatie en de gelegenheid bieden om achterstanden te overbruggen. Onderwijs mag niet alleen gericht zijn op kennisoverdracht, maar heeft de plicht om leerlingen te socialiseren en als persoon te vormen door zaken te onderwijzen die van huis uit niet of onvoldoende aan bod komen. Het onderwijs moet cultureel divers worden, zodat leerlingen met een andere culturele achtergrond zich ook thuis voelen en er moet aandacht komen voor meertaligheid. Ook moet het onderwijs zich actief inzetten om vooroordelen en negatieve stereotypering terug te dringen.⁵⁸

In haar verdiepende studie baseert de Wetenschappelijke Curriculumcommissie zich vooral op internationaal onderzoek. Onderzoeken uit Vlaanderen en Canada zouden uitwijzen dat latere schoolselectie en meer diversifiëring bijdragen een gelijkere uitkomstkansen. Maar de Curriculumcommissie kijkt niet naar ons eigen onderwijsverleden. Hebben wij de afgelopen 30 jaar niet al ruimhartig geëxperimenteerd met onderwijsvernieuwingen die latere selectie, diversifiëring en inclusie beloofden, maar niet hebben waargemaakt? En is de maatschappelijke ongelijkheid ondanks al deze experimenten niet alleen onverminderd groot gebleven maar is niet ook de kansenongelijkheid juist toegenomen?

Inclusief onderwijs werkt niet. In 2010 heeft een van de grootste voorstanders van inclusief onderwijs zelf aangetoond dat een grotere etnische diversiteit op scholen de onderwijsprestaties van zowel autochtone als migrantenjongeren negatief beïnvloedt. Vooral op gemengde scholen die veel diversifiëren zijn de onderwijsprestaties het laagst.⁵⁹ En dat is precies wat er in Nederland is gebeurd. Door de focus van het onderwijs te verleggen van kennisoverdracht naar het bestrijden van sociaal-maatschappelijke ongelijkheid, zijn vanaf de invoering van de basisvorming en later het passend onderwijs leerlingen met allerlei pluimages en achtergronden bij elkaar gezet en moest de leraar het maar oplossen. Het leidde tot de gelijke behandeling van ongelijke kinderen met als gevolg dat de algehele onderwijskwaliteit sterk is gedaald en juist die kwetsbare kinderen die het meest begeleiding nodig hadden ondergesneeuwd raakten. 30 jaar onderwijsvernieuwing heeft er weliswaar toe geleid dat de klassen diverser en inclusiever zijn geworden, maar heeft er tevens voor gezorgd dat de kwaliteit van het onderwijs is uitgehold en de segregatie tussen arm en rijk weer helemaal terug is.

11 Waarom inclusief onderwijs niet werkt

Er zijn drie redenen waarom het onderwijs niet in staat is om sociaal maatschappelijke ongelijkheid terug te dringen. De eerste reden is de bevolkingsdichtheid van Nederland en de gemiddelde klassengrootte. Nederland is na Malta het dichtstbevolkte land van Europa en daarmee is de gemiddelde klassengrootte in Nederland ook groter dan in de meeste andere Europese landen.⁶⁰ Een grote klas hoeft geen probleem te zijn als de samenstelling van de klas redelijk homogeen is. Maar als je verschillende typen leerlingen bij elkaar gaat plaatsen met elk een eigen achtergrond en problematiek, dan moet een leraar zich voor elke leerling kunnen aanpassen. En dat gaat niet in een grote klas.

De tweede reden zijn de leraren. Leraren zijn nooit betrokken geweest bij alle onderwijsvernieuwingen; deze zijn telkenmale van bovenaf opgelegd. De primaire taak van leraren is om kennis over te dragen, maar omdat er steeds meer kinderen met gedragsproblemen en leerachterstanden in de klas komen, is hun rol veranderd naar coach en zorgmedewerker en komen zij niet meer aan hun kerntaak toe.⁶¹ De geluiden die leraren hier al zeker 15 jaar over afgeven, worden al zeker even lang stelselmatig genegeerd. Burn-out is beroepsziekte nummer 1 en jaarlijks verlaten veel leraren gedesillusioneerd het onderwijs, met als gevolg een steeds groter lerarentekort. Scholen in kwetsbare wijken met veel zorg- en achterstandsleerlingen kampen met de grootste lerarentekorten.⁶² Zou dat wellicht komen omdat leraren de uitdagingen en problematiek van de leerlingen op deze scholen gewoonweg niet aankunnen?

De derde reden waarom scholen de maatschappelijke ongelijkheid niet kunnen terugdringen zijn de ouders. Ouders willen dat hun kinderen op school komen om te leren, niet om maatschappelijke vraagstukken op te lossen en al helemaal niet als deze maatschappelijke vraagstukken ten koste gaan van de scholing van hun kind. Alle inclusieve ambities ten spijt, zullen ouders van leerlingen zonder zorgbehoefte (en dat zijn nog altijd de meeste ouders) er vrijwel altijd voor kiezen hun kind op een andere school te plaatsen als er te veel kinderen met leerachterstanden of gedragsproblemen in de klas komen. En dat zien we elke keer weer: komen er teveel achterstandsleerlingen in de buurt, wijken ouders uit naar een andere wijk of verhuizen zelfs naar een andere omgeving. Komen er teveel achterstandsleerlingen of zorgleerlingen op een bepaald onderwijsniveau, staan ouders op school om een hoger onderwijsniveau voor hun kind te eisen. Zijn de klassen te groot en te onrustig, wijken ouders uit naar bijlessen en zelfs particulier onderwijs als zij dat kunnen bekostigen. Wat overblijft is precies die doelgroep die de overheid zo graag wilde integreren, met slechtere onderwijskansen en minder begeleiding.

12 De échte slachtoffers van de kansenongelijkheid

Met de invoering van de Mammoetwet hadden wij best een goed onderwijssysteem in handen gekregen. Er waren drie theoretische opleidingsniveaus en een beroepsopleiding voor leerlingen met praktischere talenten. Na afronding van de basisschool kwamen alle leerlingen het eerste jaar in een brugklas zodat zij konden uitvinden welk schooltype het beste bij hun paste. Vervolgens vervolgden de leerlingen onderwijs op hun eigen niveau. De onderwijsniveaus sloten inhoudelijk op elkaar aan zodat leerlingen makkelijk konden op- en afstromen. Eventuele laatbloeiers kregen zo alsnog de kans om naar hoger onderwijs door te stromen en kinderen die te hoog waren ingeschat konden op een lager niveau alsnog hun opleiding afronden. De impact van het basisschooladvies was beperkt. Mocht de leraar een inschattingsfout gemaakt hebben, dan kon dit later makkelijk worden gecorrigeerd. Voor de meeste leerlingen werkte dit systeem goed, al waren er ook problemen. Onderwijsmethoden waren verouderd en de uitval in het lager beroepsonderwijs was hoog. Maar dit waren problemen die ook heel goed binnen de bestaande onderwijssetting opgelost hadden kunnen worden. Daarvoor hoefde niet het hele systeem op de schop.⁶³

De socialistische huiver dat kinderen uit migrantengezinnen en lagere sociaaleconomische niveaus slachtoffer werden van een onderschatting van hun talent,⁶⁴ heeft de focus van het onderwijs verlegd. Vanuit de maakbaarheidsgedachte dat elk kind alles wel geleerd kon worden en de overtuiging dat het onderwijs maatschappelijke ongelijkheid moest bestrijden, is het onderwijs omgevormd van een kennisinstituut naar een sociaalwenselijke vaardighedenfabriek. Maar alle goede theorieën ten spijt, werd geen rekening gehouden met de uitvoering in de praktijk. De grote groei van het aantal migrantenleerlingen, zorgde ook voor een grote toename van het aantal leerlingen met leerachterstanden en gedragsproblematiek, veel meer dan het reguliere onderwijs aankon. Leraren zagen hun autonomie en hun autoriteit in de klas verdwijnen en stapten op. Ouders zagen hun kinderen wegkwijnen in overgrote, ongedisciplineerde klassen en gingen op zoek naar een beter alternatief. 30 jaar en vele miljarden later zitten we met de gebakken peren: ál onze kinderen, met of zonder beperking, migratieachtergrond, leerachterstand of gedragsproblemen krijgen onvoldoende basiskennis mee op school en de maatschappelijke segregatie is alleen maar toegenomen. De échte slachtoffers van de kansenongelijkheid, dat zijn wij allemaal.

Als wij het onderwijs en de kansengelijkheid in de maatschappij willen verbeteren, dan moeten we weer gaan inzetten op kwaliteit. Door duidelijke keuzes te maken in (basis)vakken, eindtermen en uniforme examinering per onderwijsniveau, kunnen de kwaliteitsverschillen tussen scholen teruggedrongen worden en het doorstromen naar hogere onderwijsniveaus verbeterd. Door goed opgeleide, vakbekwame leraren voor de klas te zetten, krijgen leerlingen meer kansen om kennis tot zich te nemen. Kansengelijkheid kan pas gerealiseerd worden als de basis, de kwaliteit, op orde is. Als kinderen die beginnen met een achterstand langer de tijd krijgen om hun achterstand in te halen, dan krijgen deze kinderen alsnog de kans hun maximale talent te benutten, zonder dat dit ten koste gaat van anderen.⁶⁵ 

De kwaliteit van het onderwijs vooropzetten betekent ook aanvaarden dat niet iedereen succesvol is en dat een diploma op een lager onderwijsniveau ook succes betekent. Het betekent accepteren dat je schoolsucces niet kan afdwingen door elke hobbel op de weg met de grond gelijk te maken, maar dat schoolsucces misschien nog wel meer afhankelijk is van intrinsieke factoren zoals motivatie, leergierigheid en doorzettingsvermogen. Karaktervorming, in plaats van (sociaal wenselijke) persoonsvorming, is de basis van goed onderwijs.

Maatschappelijke ongelijkheid vraagt om een maatschappelijke aanpak. Als wij niet willen dat inwoners van Nederland een lage sociale status bekleden, dan zouden wij er wellicht goed aan doen om deze sociale ongelijkheid niet langer te voeden. Door in de afgelopen 40 jaar in grote getalen asiel- en gezinsmigranten toe te laten die niet de kennis en capaciteiten hebben om volwaardig aan onze samenleving mee te doen, hebben wij een groot deel van de huidige maatschappelijke ongelijkheid zelf gecreëerd. Latere generaties migranten hebben bewezen deze achterstanden te kunnen inhalen, maar zolang wij nog steeds elke dag migranten toelaten die hier met een achterstand beginnen, is het dweilen met de kraan open.⁶⁶ Het onderwijs verkeert inmiddels in een noodtoestand⁶⁷ en onze maatschappij begint de negatieve gevolgen steeds breder te voelen. Hoe lang accepteren wij dat nog?

Dit artikel is met de grootste zorg samengesteld. Desalniettemin kan het zijn dat dit artikel onjuistheden of onvolledigheden bevat. Mocht u een discrepantie in de tekst ontdekt hebben, verzoek ik u vriendelijk ons een mailtje te sturen of het contactformulier te gebruiken dat op de website staat. 

Bijlage 1: overzicht kabinetten en onderwijsvernieuwingen

Bijlage 2: Noten

¹ Zie ook de verschillende inspectierapporten De staat van het onderwijs.

² Zie onder andere Ad en Marijke Verbrugge, Help! Het onderwijs verzuipt!, Beter Onderwijs Nederland, 3 juni 2006; Prick, Leo, Drammen dreigen draaien, hoe het onderwijs twintig jaar lang vernieuwd werd, Mets & Schilt, Amsterdam, 2006 en Ton van Haperen, De ondergang van de Nederlandse leraar, Nieuw Amsterdam, 2007.

³ Prof. dr. Roel Kuiper e.a., Kaders voor kansen, naar een beoordelingskader voor kansengelijkheid in het funderend onderwijs, verdiepende studie wetenschappelijke curriculumcommissie, Amersfoort, 30 juni 2021.

⁴ Mellink, A.GM., Worden zoals wij, Onderwijs en de opkomst van de geïndividualiseerde samenleving sinds 1945, Universiteit van Amsterdam, 2013.

⁵ Idem.

⁶ Heek e.a., F. van, Het verborgen talent. Milieu, schoolkeuze en schoolgeschiktheid, Meppel, 1968. Nb. Dit onderzoek was uitgevoerd in de periode vóór de invoering van de Mammoetwet.

⁷ Gelder e.a., L. van, Nieuwe onderwijsvormen voor 5 tot 13 á 14-jarigen, Nederlandse Onderwijzersvereniging, Amsterdam, 1965.

⁸ Mellink (2013).

⁹ Vergelijk ook Doornbos, K., Opstaan tegen het zittenblijven, Staatsuitgeverij, ’s-Gravenhage 1969; Mooi, A.J., Schoolproblemen en uitval in het voorgezet onderwijs, Instituut voor toegepaste sociologie, Nijmegen, Januari 1980.

¹⁰ Mellink (2013).

¹¹ Mooi (1980).

¹² Een gevolg van lagere kindertallen na eerste emancipatiegolf in de jaren ’60-’70 van de vorige eeuw.

¹³ Prick (2006).

¹⁴ Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen, Tijd voor onderwijs, Tweede Kamer der Staten-Generaal, Den Haag, 13 februari 2008. (Commissie Dijsselbloem).

¹⁵ Wetsvoorstel wijziging van onder meer de Wet op het voortgezet onderwijs en de Wet op het basisonderwijs in verband met de invoering van basisvorming in het voortgezet onderwijs en de invoering van eindtermen in het basisonderwijs en het voortgezet onderwijs, Tweede Kamer der Staten-Generaal december, december 1987.

¹⁶ Commissie Dijsselbloem (2008).

¹⁷ Idem.

¹⁸ Idem.

¹⁹ Idem.

²⁰ Idem. Prick (2006).

²¹ Mellink (2013).

²² Stichting leerplanontwikkeling (SLO), Omgaan met culturele diversiteit in het onderwijs, Enschede, December 2008; Mellink (2013).

²³ Mellink (2013).

²⁴ Idem.

²⁵ SLO (2008).

²⁶ NPO Kennis, Waarom hebben we nog steeds witte en zwarte scholen, www.npokennis.nl.

²⁷ Commissie Dijsselbloem (2008).

²⁸ Helmers, H.M., Overheid en onderwijsbestel: beleidsvorming rond het Nederlandse onderwijsstelsel (1990-2010), Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag (2011).

²⁹ Idem.

³⁰ Idem.

³¹ Idem.

³² Brief van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Groepsgrootte in het basisonderwijs, Tweede Kamer der Staten-Generaal, Den Haag, 26 mei 2004.

³³ Helmers (2011).

³⁴ Commissie Dijsselbloem (2008).

³⁵ Idem.

³⁶ Idem.

³⁷ Idem.

³⁸ Idem.

³⁹ De tweede fase omvatte het invoeren van 4 profielen in de bovenbouw van het havo en vwo. De bovenbouw van de havo en het vwo moest verzwaard worden om een betere aansluiting met het hoger onderwijs te realiseren en de hoeveelheid leerlingen die uitvielen in het hoger onderwijs terug te dringen.

⁴⁰ E. Meester, S. Bergsen en P. Kirschner, De holle retoriek van 21st century skills, hoezo is kennis minder belangrijk, Scienceguide, 22 december 2017; en Constructivisme is een slechte didactische raadgever, Scienceguide, 16 oktober 2019.

⁴¹ Commissie Dijsselbloem (2008).

⁴² Zie noot 2.

⁴³ Prick (2006).

⁴⁴ Commissie Dijsselbloem (2008).

⁴⁵ Idem.

⁴⁶ De Onderwijsraad, Onderwijspolitiek na de commissie-Dijsselbloem, Den Haag, 2014.

⁴⁷ Zie de verschillende inspectierapporten die na de Commissie Dijsselbloem zijn verschenen.

⁴⁸ Helmers (2011).

⁴⁹ Staat van het onderwijs 2010/2011.

⁵⁰ Idem.

⁵¹ Zie ook de volgende paragraaf.

⁵² De feiten over stille bezuinigingen in het primair onderwijs, PO-raad, www.bsboscholtz.nl.

⁵³ Beter Onderwijs Nederland, Overheid, herneem grip op ons onderwijs!, 28 juli 2021.

⁵⁴ Ledoux G., e.a., Evaluatie passend onderwijs, mei 2020.

⁵⁵ Eenvandaag, Opnieuw blijkt dat Wet passend onderwijs faalt: driekwart leraren kan geen goede begeleiding geven, 18 augustus 2020.

⁵⁶ Ledoux (2020).

⁵⁷ De Algemene Onderwijsbond, Particulier Onderwijs groeit snel, 22 oktober 2019.

⁵⁸ Kuiper (2021).

⁵⁹ Prof. dr. J. Dronkers, Positieve maar ook negatieve effecten van etnische diversiteit in scholen op onderwijsprestaties? Een empirische toets met internationale PISA-data, School of Business and Economics, Maastricht, 17 juni 2010.

⁶⁰ OECD, Education at a glance 2017, OECD Indicators. Volgens deze studie heeft van alle Europese landen alleen het Verenigd Koninkrijk gemiddeld grotere klassen.

⁶¹ Zie ook Dijsselbloem (2008).

⁶² Nu.nl, lerarentekort neemt toe in grote steden: scholen met hangen en wurgen open, 3 september 2021.

⁶³ Prick (2006).

⁶⁴ Annotatie uit het rapport Dijsselbloem (2008).

⁶⁵ Zie ook Dijsselbloem (2008) en de brief van Beter Onderwijs Nederland van 28 juli 2021.

⁶⁶ Voor meer uitleg en onderbouwing lees ook het artikel Migratie, schaffen wir das?

⁶⁷ Beter Onderwijs Nederland heeft recentelijk de noodtoestand in het onderwijs uitgeroepen.